经2024年9月30日最高公民查察院第十四届查察委员会第三十七次集会定夺，现将最高公民查察院敦促整顿南四湖流域生态情况受损公益诉讼案（检例第218号）行动第五十四批诱导性案例（生态情况公益诉讼焦点）宣布，供参照实用。
查察公益诉讼 跨区划流域生态情况处置 融入法治监视编造 承接生态情况损害补偿 技能援帮 查察听证
查察结构执掌江河湖泊等跨行政区划流域生态情况公益诉讼案件，可能由上司查察结构兼顾区别地方查察结构一体办案、归纳履职，操纵今世技能法子高效展开线索摸排和观察取证，依法展开行政公益诉讼和民事公益诉讼。踊跃争取地方党委援帮，统一法治监视编造协力，有用敦促地方当局及行政结构依法履职，帮推构修上下游体会一体的生态情况处置编造。珍视深化国法公然，遵循办案必要，可能正在区别阶段展开个案听证、类案听证或者全案听证，并确定适合的听证局限、听证办法。正在完成流域污染处置主意后，可能依法促使地方创办健康区域一体化生长、生态产物价钱转化等长效机造。
南四湖地处山东、江苏、安徽等省接壤处，由微山湖、昭阳湖、独山湖和南阳湖四个相连湖泊构成，入湖河道53条，涉及4省8市34县（市、区），湖区面积1266平方公里，流域面积3.17万平方公里，是我国北方最大的淡水湖。南四湖系京杭大运河航运交通要道，也是南水北调东线工程输水干线和要紧调蓄水库，流域生态情况质地与沿湖200多万公多的分娩糊口以致人命健壮息息联系，位置殊为要紧。
因为汗青起因及沿湖区域地舆区位区别、经济社会发发近况纷歧，长久今后沿湖各地对流域生态情况的处置重心、司法程序和监禁办法等存正在较大分别，加之“无人管”“多头管”“交叉管”题目卓绝，导致南四湖成为“聚积纳污区”。一是工业污染吃紧。多地工业园区污水处罚根源方法滞后，片面工场存正在超标排放和暗管排污等题目。湖区内山东江苏两省41家煤矿企业排放的矿井水硫酸盐和全盐量等浓度吃紧超标，导致湖区水质降落，且废水排入农田下降农作物产量及品格。二是糊口污染涉及面广。2021年头，微山县湖区有“住家船”（渔民吃住和劳作都正在船上）渔民4855户16332人，涉及12个州里（街道）53个村，糊口污水直排入湖，糊口垃圾肆意甩掉，湖面漂浮，岸上成堆。三是养殖污染面广量大，成为顽瘴痼疾。水产养殖行动湖区农人的闭键分娩办法和经济源泉，险些折半以上湖面采用高密度的古板养殖办法，水体吃紧富养分歧，劣化呈酱油色或者黑臭水体。四是船舶污染处置不联合。南四湖每年通行船舶约8.2万艘，且公多高于2000吨位，因各省对船舶和口岸船埠的料理哀求不联合，有的船舶糊口污水和含油废水放任直排，航道湖面终年漂浮糊口垃圾。
固然地方党委当局十多年来努力于治污，南四湖流域生态情况有所改观，但由于多重污染交叉，跨行政区划处置不联合，边处置边污染的地势未获得根底性挽回。中国情况监测总站国度地表水情况监测数据显示，2020年8月汛期，南四湖流域多个断面产生Ⅳ类至劣Ⅴ类水质，高锰酸盐指数和总磷浓度昭着超标。
南四湖流域生态情况受损吃紧，与司法主体分裂、司法程序纷歧、区域谐和联动亏空慎密联系，简单行政监禁体例或者各省永诀处置，难以有用根治。2021年3月，生态情况部基于南四湖流域生态情况受损题目跨省级行政区划，又涉及生态情况、天然资源、交通运输、农业乡村等多家行政司法结构，正式提倡最高公民查察院（以下简称最高检）以公益诉讼促使南四湖流域生态情况处置。2021年3月下旬，最高检联络生态情况部实地调研南四湖流域生态情况受损题目，并结构山东、江苏、安徽、河南四省查察结构展开发轫观察。鉴于该流域生态情况受损题目厉反庞大，且案涉违法主体稠密，2021年4月8日，最高检定夺基于南四湖流域生态情况受损底细实行公益诉讼立案，并创立由四级查察结构构成的一体化办案团队。最高检设办案组，由大查察官任办案组组长；山东、江苏、安徽三省设办案分组，同时创立由最高检和地方查察结构专业技能职员构成的技能分组。办案组共移用200余名公益诉讼交易骨干、查察技能职员和国法捕快，服从联合主意、联合程序、联合计划等指引、更动、饱动办案就业。
南四湖湖区面积大，水网纵横，鱼塘成群，厂矿村庄星罗棋布，若是仅凭古板观察办法，难以达玉成流域黑臭水体等污染点的排查劳动。鉴于卫星遥感技能监测局限大、功夫频次高，额表适合对跨区域、大面积地表实行连续的成像旁观，又可采用远超肉眼感知才具的多光谱成像技能精准监测富养分歧、悬浮物浓度、黑臭水体等水体污介入数，最高检办案组委托中国科学院空天新闻立异筹议院应用卫星遥感和大数据技能监测排查南四湖全域污染题目，为公益诉讼线索发掘、追溯分解和观察取证供应科技撑持。
卫星遥感监测数据解说，至2020年10月，南四湖水体富养分歧水准高的水体区域占比24%，黑臭指数高的水体区域占比15%，水体悬浮物浓度高的水体区域占比14%。片面区域、片面时段，越发是汛期水质超标境况昭着，2020年6月至9月主汛期，水质断面不达标测次占比为23.1%，个中劣Ⅴ类水体占比为4.3%。多条未修树国控断面监测站点的河道未抵达Ⅲ类水质程序乃至恶化为劣Ⅴ类。连合土地笼盖物识别解译、大气污染物分解等多种监测技能法子，共发掘水情况污染类、土地操纵类和涉污企业类题目点位520个，永诀为黑臭水体183处，水体富养分歧58处，水体悬浮物污染40处，采石、采矿酿成生态情况破损38处，采煤塌陷区酿成生态情况破损58处，土地操纵变革9处，涉污工矿企业厂区134处。办案组经归纳分解，确定重心题目线条，永诀移交三省办案分组展开实地核查。
同时，技能分组加入现场办案，协帮查察官审查涉案企业情况影响评议批复文献、排污许可证等联系证据，并直接加入现场勘验。共采撷样品134份，个中水质样品124份，泥土样品10份，累计达成172次现场火速检测；依托最高搜检察技能新闻筹议核心摆设和技能，达成对采撷样品中化学需氧量、氨氮、总磷、硫酸盐等多种污染物共650余项目标的定量检测，出具检讨讲演。
为充盈阐述下级查察结构谙习辖区境况的上风，确保精准监视表率办案，高效处分题目，办案组应用查察一体化办案机造，确立了上司院以兼顾督导为主、下级院以巩固办案为主、依法协同实行区别查察本能、分目标分种别立案并连合必要展开递进监视的办案办法。
对付案件底细较为真切、办案阻力较幼的案件线索，以交办或指定管辖办法交市级以下查察结构依法执掌；对付省内跨两个以上地级行政区划或者办案阻力较大的案件线索，交省级查察院依法执掌。对付跨两个以上省级行政区划的案件线索，最高检直接立案执掌。四级查察结构共立案执掌公益诉讼案件205件，个中，市、县两级查察结构立案196件，山东、江苏省级查察院立案8件，最高检直接立案1件。
归纳应用查察本能协同履职。对污染题目成因庞大、涉及面广以及污染主体难以确定的案件，闭键通过执掌行政公益诉讼案件，敦促地方行政结构调动联系资源展开污染防治就业。为裁减办案阻力，减削国法资源，普及办案结果，办案组递进应用磋商、查察提倡和提告状讼的办法促使处分公益受损题目，经磋商和查察提倡后仍不行完成公益袒护主意的，刚毅以“诉”具体认呈现国法价钱引颈。查察结构共执掌行政公益诉讼案件185件，占案件总数的90.24%，个中磋商31件，造发查察提倡153件，提起行政公益诉讼1件。对污染主体一经查明的违法企业，依法提起民事公益诉讼20件，追查其停顿排污侵权、承当生态情况损害补偿金等执法仔肩，并通过民事、行政履行监视，晋升法院生效裁判的履行效劳。
巩固跨区划跨体例合营。针对因汗青起因造成的长久拖而未定的题目，办案组诱导江苏、山东两省查察结构会签《闭于深化跨省合营配合巩固南四湖流域公益袒护就业的看法》，江苏省徐州市和沛县查察结构与山东省济宁市和微山县、鱼台县查察结构同步执掌南四湖支流大屯港河污染等行政公益诉讼案件120件。为进一步巩固行政司法与查察公益诉讼的合营，江苏、山东、安徽等省级查察院与水利部淮河水利委员会配合签定《闭于巩固淮河道域水行政司法与查察公益诉讼合营的实践看法》。
经观察发掘，山东省虽有工矿废水最高应许排放浓度限值的地方程序，但该省境内36家煤矿企业因为没有脱盐方法，表排废水遍及存正在全盐量和硫酸盐超标情景。江苏省境内共有5家煤矿企业，履行的《煤炭工业污染物排放程序》（GB20426-2006）国度程序未划定矿井水尾水全盐量、硫酸盐两种污染物排放限值，且江苏省暂无地方程序，5家煤矿企业表排废水硫酸盐和全盐量浓度于是无标可限。鉴于联系省份水污染物排放程序不联合，成为影响南四湖流域上下游、掌握岸体会一体生态情况处置的基础性题目，最高检踊跃谐和生态情况部淮河道域生态情况监视料理局，敦促山东、江苏、安徽、河南四省开始编造南四湖流域水污染物归纳排放程序，聚焦城镇污水处罚厂、工业废水聚积处罚厂、工业企业等三类重心管控对象，从生态体例的具体性和流域的体例性动身，永诀就南四湖流域焦点袒护区域、重心袒护区域和通常袒护区域，提出分别化的水污染物排放限值。这是首个国度牵头联合编造、以地方程序阵势宣布的流域型归纳排放程序，现已宣告实践，加添了南四湖流域水情况袒护联合司法程序的空缺。
南四湖天然袒护区属于山东省设立的省级袒护区。为有用清除天然袒护区生态情况庞大危害，最高检办案组邀请天然资源部、国度林业和草原局等部分和法学专家就联系执法法例的效劳局限以及煤矿依法退出的前置性前提等题目实行执法论证，并致函提倡天然资源部予以巨子性释明。天然资源部踊跃援帮，真切南四湖天然袒护区的料理按天然袒护区条例等联系执法法例履行，并实时诱导江苏省同意煤矿有序退出天然袒护区实践计划，有用清除了南四湖天然袒护区的司法阻止。
基于南四湖流域生态情况污染处置的阻力闭键源于对生态优先、绿色生长的思念剖析不联合，以及处分情况根源方法维持等汗青欠账题目面对资金缺口等客观穷困，为固连协力废止阻力，办案组周旋查察公益诉讼是敦促之诉、协同之诉的就业定位，把融入法治监视编造、整合处置资源行动处分办案困难、确保办案质效的要紧办法举措。起首把党委头领、援帮查察公益诉讼的体例上流行动倔强保护。山东、江苏、安徽三省查察结构正在第偶然间向地方党委当局讲演最高检立案境况，时任三省党委闭键头领均作出指使，予以援帮。最高检办案组将江苏省徐州市铜山区利国镇的珍珠泉引河糊口污水直陈设为重心案件挂牌督办，经徐州市查察结构立案敦促，地方当局迟缓运动，封堵沿岸20余个排污口，河流清淤疏浚和截污纳管等门径多管齐下，确保河水水质稳固抵达三类程序。
为晋升精准监视实效，办案组踊跃吸纳民意、蚁集民智，邀请人大代表、政协委员、公民监视员、公多代表加入公然听证，深化践诺全流程公民民主。2021年6月，最高检办案组到山东省微山县张楼镇湖兴村现场核实住家船糊口污染及处置境况时，村民代表反响了渔民搬场上岸所面对难以就业的生活题目。最高检办案组与山东办案分组实时筹议，经与表地县当局磋商，调度为“成熟一批、上岸一批”的分步处置主意，对已上岸的渔民由当局帮帮设计就业，对上岸前提暂不行熟的，则由当局控造装置污水收罗方法和维持处罚站，确凿抗御糊口污水直排污染情况。
办案组珍视与音信媒体的协同，邀请音信媒体见证办案流程，主动承受监视，鞭策表率办案，有用加强查察公益诉讼的监视刚性。2021年6月，重心播送电视总台《今日说法》栏目组追随最高检办案组深远湖区展开数天的现场观察。2022年，正在公民日报等媒体监视下，最高检办案组对南四湖办案成绩实行“转头看”，实地查看住家船糊口污水处置及渔民上岸等糊口近况和今世渔业家产园及生态农渔家产集群立异项主意发扬，跟踪研判办案成绩。
观察发掘，南四湖天然袒护区内40余家煤矿企业表排废水硫酸盐吃紧超标。遵循《中华公民共和国民法典》联系划定，该当追查联系主体生态情况损害补偿囊括惩处性补偿或者生态修复的仔肩，但查察结构执掌生态情况损害补偿民事公益诉讼案件，面对取证难、审定难、审定贵等穷困以及办案周期过长、受损生态情况修复慢等实际阻止。对此，办案组优先敦促行政结构对违法企业启动生态情况损害补偿步骤，对不立案启动索赔步骤的，或者经由磋商未实现类似，补偿权益人又不提告状讼的，查察结构阐述增加性、兜底性效力，依法提起民事公益诉讼。山东办案分组将联系案件线索移交山东省生态情况厅后，敦促和援帮生态情况部分永诀与24家违法排污的煤矿企业实现《生态情况损害补偿磋商公约》，涉及补偿金额8.5亿元。对未立案启动索赔步骤的，查察结构依法提起民事公益诉讼5件，追偿生态情况修复用度1268万元。
办案成绩。通过办案，敦促联系行政结构依法履职，多重污染正在基础上获得管造，根基造玉成流域上下游体会一体的生态情况处置方式。一是联合司法程序，告捷促使南四湖流域处置。位于上游的江苏境内煤矿企业排放废水的水质不适合南四湖流域水污染物归纳排放程序，经促使企业实时技改，2021腊尾其排放废水的硫酸盐浓度达标。二是美满污染处置方法，大幅度晋升船舶污染处置秤谌。2021年12月，山东省交通运输厅周详布置达成沿湖口岸船埠船舶污染物联合收罗、转运方法维持，对船舶污水积蓄方法实行铅封、盲断改造，并斥地船舶污染物动态聪敏监禁体例，为世界各流域的船舶污染物船港城全链条监禁做了树范。三是真切各方仔肩，促使三省城乡糊口污水和养殖污染体例处置。山东省济宁市当局对湖区渔民和沿湖275个村的糊口污水处罚方法实行体例处置，山东省微山县81家范畴化养殖场、405家散养户均维持了废污处罚方法，达成池塘生态化改造1.5万亩，渔业生态化养殖范畴抵达22万亩。江苏省徐州市铜山区清算鱼塘7.4万亩，周详完成退渔还湖。安徽省砀山县踊跃加快沿河住户区污水管网维持。2021年，共清算各种垃圾、固体废料5.52万余吨，拆除沿湖违章修设、违法养殖1704处，处置黑臭水体514处，清算污染和不法占用的河流404公里，从根底上处分了污水入湖题目。
经中国科学院空天新闻立异筹议院服从统一区域、同偶然相、统一种卫星遥感数据等根基办法对照办案处置前（2020年10月）与办案处置后（2021年10月）的南四湖流域水体，显示水质昭着好转，污染水准明显下降：水体富养分歧水准高污染水体区域占比由处置前的24%降至8%，平常区域由38%扩大到61%；黑臭指数水体高污染水体区域占比由处置前的15%降至10%，平常区域由32%扩大到59%；悬浮物浓度高污染水体区域占比由处置前的14%降至7%，平常区域由27%扩大到71%。
遵循中国情况监测总站国控断面水质监测数据：与上年同期比拟，2021年8月南四湖二级坝点位的水质由Ⅴ类好转至Ⅲ类，14个入湖河道站点的总磷、高锰酸盐指数昭着好转。2022年，中国情况监测总站监测数据显示，南四湖流域国控断面水质良比如例汗青上初度抵达100%。
公然听证。办案时候，三省三级查察结构遵循案件执掌必要，对疑问庞大个案的底细认定、执法实用等题目实行54次公然听证，通过听证鞭策了行政结构主动整改的力度与成绩。正在个案办结后，2021年11月至12月间，三省办案分组对片面涉及工业污染、农业污染、船舶船埠污染等案件的执掌成绩实行4次听证。2022年2月10日，最高检正在山东省济南市缠绕“最高检立案执掌南四湖公益诉讼案至今成绩奈何，流域处置的基础性题目是否获得处分，还存正在哪些题目必要进一步致力”等题目结构全案听证。正在办案组先容办案境况后，中国科学院空天新闻立异筹议院和中国情况监测总站行动第三方专业机构以南四湖生态情况专业数据为根源评议涌现案件执掌前后的水体水质变革。听证会邀请联系国度部委、联系省生态情况厅、交通运输厅、市当局、县（区）当局、企业和村民代表揭晓看法；邀请五位世界人大代表及专家学者职掌听证员并揭晓看法。办案组通过中国查察听证网公然听证，并通过最高检微博、正理网B站号、中新网、“今日说法”视频账号等19个互联网新媒体平台全程公然，当日旁听人数达1270.6万，主动承受议论和公多监视。
终结审查。遵循南四湖流域生态情况处置境况和公然听证结果，最高检以为，南四湖可视化的详细污染题目已根基处分或者真切处分举措旅途，南四湖流域水质昭着好转，案件执掌抵达预期后果。2022年4月19日，最高检定夺终结审查南四湖生态情况受损公益诉讼案。
因为流域生态情况体例处置的具体性、周期性特性，南四湖流域的生态情况袒护是一个长久性劳动。为从长效机造上彻底处分因经济生长、分娩糊口带来的情况污染反弹题目，案件了案后，最高检珍视跟踪回访南四湖生态情况处置境况。基于水产养殖是南四湖湖区农人的要紧经济源泉，若是“一刀切”禁止养殖，尽管有利于净化水体，也会吃紧影响民生。为此，最高检踊跃提倡地方当局有序饱动南四湖养殖家出现态化、生态家产化。为有用途分大面积鱼塘生态化改造的资金缺口困难，最高检主动谐和中国工商银行等金融机构，联络同意《“公益诉讼查察+乡村普惠金融”帮力南四湖微山县区域处置就业计划》，创办金融资源与生态资源转化衔接的桥梁，促使济宁市当局与银行订立金统一作公约，整合金融资源以及社会力气任事保护表地工矿企业和农业养殖家产转型升级、退湖渔民天下太平，鞭策南四湖片区归纳斥地和生态产物价钱完成。截至2024年9月底，微山县通过生态化改造，生态养殖已占全县养殖面积的88%。经由生态归纳处置，山东省济宁市微山湖旅游区已获评国度5A级旅游景区，成为绿水青山转化金山银山的敏捷践诺。
（一）依法实行一体办案、归纳履职，造成监视协力。跨区划流域生态情况受损题目，往往存正在司法国法程序不联合等题目，联系行政区划配合的上司查察结构可能公益诉讼立案，并遵循办案必要和本质境况，依法移用辖区查察职员，采用领办、提办或者交办、督办等办法，分层级分种别结构下级查察结构执掌公益诉讼案件。针对统一公益损害底细，以行政公益诉讼为主，递进应用磋商、查察提倡和提告状讼的办法，敦促行政结构端庄实行监禁职责，有用完成公益袒护。针对查明的违法主体，依法提起民事公益诉讼。
（二）遵循执法及相闭划定，可能操纵技能法子观察收罗证据。对河道、湖泊等流域面积高大、境况庞大、仰仗古板观察法子难以周详发掘案件线索、查明案件底细的，查察结构可能整合公益诉讼、查察技能、国法捕快等办案力气，操纵卫星遥感火速发掘污水直排、不法采矿、违章乱修等题目线索，应用无人机航拍、火速检测、实习室检讨审定等专业学问和技能法子，为观察取证、检讨审定、证据核实、后果评估等供应全方位、全流程的技能援帮。
（三）执掌庞大、庞至公益诉讼案件，该当主动争取党委、当局援帮，体会民主监视、公多监视协议论监视。对监视阻力较大的公益受损卓绝题目和违法事项，该当向党委、当局讲演，争取通晓和援帮。主动邀请人大代表、政协委员、自愿者加入公益诉讼办案流程，巩固与人大代表提倡、政协委员提案承接；通过媒体加入和公然报道，有用晋升查察公益诉讼表率办案和监视力度，增添办案后果。
（四）经观察以为公益受损且适合法定前提的，可能依法提倡执法划定的国度结构启动生态情况损害补偿磋商步骤或者提起民事公益诉讼。对行政结构充盈实行监禁职责但违法活动依然连续、公益依旧受损，同时适合生态情况损害补偿磋商前提的案件，查察结构可能敦促国度划定的结构以及生态情况损害补偿权益人启动生态情况损害补偿步骤或者提起民事公益诉讼。补偿权益人未启动生态情况损害补偿步骤，或者经由磋商未实现类似，补偿权益人又不提告状讼的，查察结构依法提起民事公益诉讼。
（五）对付行政结构是否依法实行职责、大家优点是否获得有用袒护等题目，可能遵循划定结构听证，听取联系各方看法。对付执掌案件中涉及认定底细、实用执法或者题目整改阻力大等情景，查察结构可能结构公然听证，充盈听取行政结构整改中存正在的客观穷困，巩固各方对行政结构履职的敦促，促使行政结构主动实时依法履职。对付违法主体、违法活动、受损公益相通或左近案件，可能实行类案听证；对付以事立案后又分案执掌的庞大、疑问、庞大案件，可能实行全案听证，着重呈现第三方专业机构对办案成绩评估结论的客观性、专业性和巨子性，晋升国法办案公信力。
（六）依法探寻促使生态产物价钱完成旅途，造发展效袒护机造。为坚实晋升生态情况公益诉讼办案成绩，对题目且则处分但存正在反弹或许性，且案发地党委当局和公民公多对查察结构络续谐和促使有真切需求的，可能通过社会处置查察提倡等办法，提倡或者援帮地方当局展开诉源处置，创办健康区域一体化生长、生态产物价钱转换或者流域生态积蓄等长效袒护机造，促使构修上下游体会一体的流域生态情况处置编造，深化人与天然协调共生的中国式今世化践诺。
《中华公民共和国民法典》（2021年推广）第一千二百二十九条、一千二百三十二条、一千二百三十四条、一千二百三十五条
《中华公民共和国水污染防治法》（2017年校正）第四条、第九条、第十九条、第三十三条、第三十八条、第四十二条、第四十九条、第八十五条
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